2016年7月，住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合公布了《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出在全國范圍內(nèi)開展特色小城鎮(zhèn)培育工作，到2020年爭取培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。該政策出臺，必將帶來巨大的投資需求，PPP模式也將開拓一個全新應(yīng)用領(lǐng)域，成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有力資金支持。
特色小鎮(zhèn)既可以是行政建制鎮(zhèn)，也可以是有明確邊界的非鎮(zhèn)非區(qū)非園空間，或是一個聚落空間、集聚區(qū)，隸屬于地方政府行政管轄范圍。而一般地方政府土地指標少、基礎(chǔ)設(shè)施弱、財政能力有限，引入PPP模式發(fā)展特色小鎮(zhèn)成為最佳選擇。它是一種以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體，讓實力企業(yè)參與項目建設(shè)，實現(xiàn)政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)目的，同時為參與社會資本帶來一定投資回報率的模式。其中它參與的項目主要適用于準公共產(chǎn)品的開發(fā)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展及服務(wù)類項目。
（一）對參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的企業(yè)而言，明確PPP項目運作機制及投資回報預(yù)期是至關(guān)重要的
明確PPP項目運作機制。首先，明確項目合作主體。四大主體是政府授權(quán)的下屬機構(gòu)或下屬公司；各類投資主體；金融機構(gòu)或其他投資人；咨詢設(shè)計、工程施工、招商運營等產(chǎn)業(yè)服務(wù)機構(gòu)。其次，明確職責分工。政府部門給予整體方向指導(dǎo)、行政便利支持和專項資金補貼等；合作成立的SPV公司作為PPP項目實施主，負責與政府簽訂PPP項目合同，進行土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、物業(yè)項目開發(fā)等項目開發(fā)運營活動。
PPP項目運作機制
明確項目相關(guān)投資回報。PPP項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)，決定了它需要在社會資本收益和公共利益之間尋求平衡，收益率大概只能達到10%。因此，建議參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會資本方一開始就要降低收益預(yù)期，其次，明確項目收益及補償來源，主要包括開發(fā)建設(shè)成本補償和特許經(jīng)營收益。最后，要明確項目周期。一般PPP項目都有長達10-30年的運營期，要靠后期運營的收益來彌補前期投資，因此，需要社會資本方具有強大的運營能力。
（二）對建設(shè)特色小鎮(zhèn)的地方政府而言，建立PPP項目庫、制定和爭取相關(guān)的稅收、金融政策支持尤為關(guān)鍵
建立PPP項目資源庫。首先，明確入庫項目范圍，重點為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項目。其次，聘請專業(yè)PPP項目咨詢機構(gòu)，包裝特色小鎮(zhèn)PPP項目，向上申報；然后邀請中介機構(gòu)基于項目的建設(shè)經(jīng)營方案、盈利補貼方案、經(jīng)營年限等綜合條件，對項目進行初步篩選。再次，根據(jù)申報項目的性質(zhì)及成熟度，明確項目分類（儲備項目庫、執(zhí)行項目庫、示范項目庫），確定項目開發(fā)時序。最后對項目實施動態(tài)化管理，及時有效掌握每個項目的詳細信息，有針對性的提供技術(shù)支持與專業(yè)指導(dǎo)，同時建立針對進度慢、效應(yīng)差的項目建立退出機制，形成良性機制循環(huán)。
PPP項目入庫指南
入庫要求 | 項目范圍 | 重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，項目投資總額原則上不低于1.5億元。合作期限原則上不低于10年，項目能建立清晰的風險分擔機制 |
項目分類及入庫標準 | 財政廳PPP中心根據(jù)各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門申報項目的性質(zhì)及成熟度，分別建立儲備項目庫（包括：意向項目庫、備選項目庫、推介項目庫）、執(zhí)行項目庫、示范項目庫 | |
項目申報 | 各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門負責本行業(yè)、本地區(qū)項目的征集、篩選和申報工作，邀請中介機構(gòu)進行初步篩選，經(jīng)財政廳PPP工作機制研究后入庫并實時更新、定期發(fā)布，擇優(yōu)向財政部推薦。 | |
項目庫管理 | 運營管理 | 根據(jù)所征集項目的情況，將項目分別列入儲備項目庫、執(zhí)行項目庫、示范項目庫，建立完善詳實的項目數(shù)據(jù)庫 |
數(shù)據(jù)更新 | 財政廳PPP中心根據(jù)市縣和省直部門報送的信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)和財政部綜合信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行更新，定期審核后按照項目入庫標準對項目所在庫的類別進行更新，并實時向社會公布 | |
信息應(yīng)用 | 財政廳PPP中心利用數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)指導(dǎo)全省PPP工作 | |
退出機制 | 對于各省直行業(yè)主管部門和市縣財政部門申請或進度較慢的項目，財政廳PPP中心履行相關(guān)程序后從項目庫中予以刪除 |
制定PPP項目稅收優(yōu)惠政策。目前，財政部已出臺一份《關(guān)于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》，主要涉及基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。因此，在針對社會資本參與特色小鎮(zhèn)PPP項目，政府也應(yīng)加快出臺針對不同類型的特色小鎮(zhèn)PPP項目實施的各個階段的專項支持扶持優(yōu)惠政策，以達到降低社會資本的投資成本。
《關(guān)于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》
階段 | 優(yōu)惠政策 | 具體內(nèi)容 |
PPP項目經(jīng)營期稅收優(yōu)惠政策 | 企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策 | 減免企業(yè)所得稅政策：享受三免三減半的企業(yè)所得稅政策：從事公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅 |
投資抵免企業(yè)所得稅：專用設(shè)備投資額的10％抵免當年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額：環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額的10%可以從企業(yè)當年的應(yīng)納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免 | ||
經(jīng)營期間項目公司股利分配的企業(yè)所得稅政策：項目公司是境內(nèi)居民企業(yè)間分配股利，免征企業(yè)所得稅；境內(nèi)居民企業(yè)分配股利給自然人股東，需代扣代繳20%個人所得稅，項目公司有境外股東，跨境分配股息給境外非居民企業(yè)，一般適用10%的預(yù)提所得稅 | ||
增值稅優(yōu)惠政策 | 銷售自產(chǎn)的再生水免增值稅 | |
污水處理勞務(wù)免征增值稅 | ||
增值稅即征即退的政策：銷售以垃圾為燃料生產(chǎn)的電力或者熱力實行增值稅即征即退100%的政策，銷售以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖為燃料生產(chǎn)的電力和熱力，實行增值稅即征即退50%的政策，銷售自產(chǎn)的電力或熱力實行增值稅即征即退100%的政策 | ||
垃圾處理、污泥處理處置勞務(wù)免征增值稅 | ||
項目期滿移交階段稅務(wù)處理 | 其無形資產(chǎn)的計稅基礎(chǔ)已在特許經(jīng)營期限內(nèi)攤銷完畢，也不作稅收處理 |
加強PPP項目金融支持體系。目前，國家層面出臺的特色小鎮(zhèn)金融支持政策僅有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家政策性銀行，遠遠不能跟上我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐。建議政府加強加緊出臺更多金融支持政策，建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項目的金融體系，如：擴大商業(yè)銀行對特色小鎮(zhèn)建設(shè)貸款力度、對于進行特色小鎮(zhèn)建設(shè)的社會資本進行貸款貼息、大力在各個金融機構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項目、直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項目的項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化進行特色小鎮(zhèn)PPP項目融資等。
《關(guān)于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》
中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為信貸支持的重點領(lǐng)域，以貧困地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)作為優(yōu)先支持對象，統(tǒng)籌調(diào)配信貸規(guī)模，保障融資需求。
支持范圍 | 具體分類 |
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè) | 土地及房屋的征收、拆遷和補償 |
安置房建設(shè)或貨幣化安置 | |
水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)、信息網(wǎng)、供氣、供熱、地下綜合管廊等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) | |
污水處理、垃圾處理、園林綠化、水體生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境治理等環(huán)境設(shè)施建設(shè) | |
學校、醫(yī)院、體育館等文化教育衛(wèi)生設(shè)施建設(shè) | |
小型集貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品交易市場、生活超市等便民商業(yè)設(shè)施建設(shè) | |
其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè) | |
平臺支撐的配套設(shè)施建設(shè) | 標準廠房、孵化園、眾創(chuàng)空間等生產(chǎn)平臺建設(shè) |
博物館、展覽館、科技館、文化交流中心、民俗傳承基地等展示平臺建設(shè) | |
旅游休閑、商貿(mào)物流、人才公寓等服務(wù)平臺建設(shè) | |
其他促進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) |
案例鏈接：浙江巧克力小鎮(zhèn)PPP模式實踐
巧克力甜蜜小鎮(zhèn)位于浙江東北部的嘉善，一座集產(chǎn)業(yè)、旅游、文化為一體的巧克力甜蜜小鎮(zhèn)，為亞洲目前最大的巧克力特色旅游風景區(qū)，全省10個省級示范特色小鎮(zhèn)之一。規(guī)劃面積3.87平方公里，總投資55億元。自2014年10月開張運營。
嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)區(qū)位圖
PPP項目包裝推介：在第三屆世界浙商大會開幕式上，簽約重大項目60個，其中有6個關(guān)于嘉善大云巧克力甜蜜小鎮(zhèn)的PPP項目，分別為巧克力主題街區(qū)項目、甜蜜小鎮(zhèn)酒店項目、民宿開發(fā)項目、婚慶商業(yè)風情街區(qū)項目、咖啡豆產(chǎn)業(yè)園項目、德國啤酒莊園項目。
嘉善大云巧克力甜蜜小鎮(zhèn)PPP合作產(chǎn)業(yè)項目
投資項目 | 投資金額 | 占地面積 |
巧克力主題街區(qū)項目 | 5.2億元 | 130畝 |
甜蜜小鎮(zhèn)酒店項目 | 3.2億元 | 80畝 |
民宿開發(fā)項目 | 1.2億元 | 300畝 |
婚慶商業(yè)風情街區(qū)項目 | 2.4億元 | 60畝 |
咖啡豆產(chǎn)業(yè)園項目 | 1000萬美元 | 20畝 |
德國啤酒莊園項目 | 500萬美元 | 11畝 |
多層金融體系保障。2016年，農(nóng)發(fā)行對巧克力甜蜜小鎮(zhèn)已投放項目貸款10億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目?？偼顿Y15億元的小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，已與農(nóng)發(fā)行對接融資10億元。同時，總投資4.3億元的度假區(qū)環(huán)境綜合整治提升項目，融資3億元，目前正在與多家銀行政策比選中。
政府政策支持保障。嘉善縣出臺用地、資金、項目、改革、公共服務(wù)等五個方面的政策措施，對小鎮(zhèn)建設(shè)中新增建設(shè)用地，縣里優(yōu)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及供地手續(xù)，優(yōu)先確保重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施用地指標；部門資源方面，實行凡是符合小鎮(zhèn)定位的招商項目優(yōu)先向小鎮(zhèn)集聚，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人文環(huán)境等方面的資源優(yōu)先向小鎮(zhèn)傾斜，管理、建設(shè)、運營等方面專業(yè)人才優(yōu)先向小鎮(zhèn)配備的方針。
考慮到地方政府的財政能力，全國特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中，未來資金約束仍然是最大瓶頸，而引入PPP模式是解決資金問題的最佳選擇。通過PPP模式可以廣泛吸收社會資本，既可減輕政府負擔，還可以拓寬融資渠道，實現(xiàn)政府和社會資本實現(xiàn)利益共享和風險共擔。目前，PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用，要大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)中的應(yīng)用，就需要政府從政策、法律、稅收和金融等方面提供更多的支持，才能進一步推動特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。
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