上位政策對開發(fā)區(qū)規(guī)劃也提出了相應(yīng)要求，譬如高強度開發(fā)、高質(zhì)量利用等等都是目前的重點，而在在戰(zhàn)略明確、產(chǎn)業(yè)清晰之后，開發(fā)區(qū)也應(yīng)當重點考慮規(guī)劃問題。本文就從開發(fā)區(qū)做好頂層設(shè)計的第三個問題——如何做好概念規(guī)劃，給各位分享一些東灘的觀點認知。
一、規(guī)劃背景和形勢
根據(jù)東灘智庫團隊研判，當下開發(fā)區(qū)搞概念規(guī)劃主要面臨四個背景和形勢。
1、園區(qū)城市更新成為新常態(tài)
首先，園區(qū)城市更新已經(jīng)成為新常態(tài)，主要包括三大類更新，一是老舊廠房的更新改造，不管是企業(yè)自主更新和還是政府淘汰低效產(chǎn)能，實現(xiàn)騰籠換業(yè)，都需要對規(guī)劃進行優(yōu)化；二是重化工區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在污染、安全因素考量下，重化工企業(yè)遷出城區(qū)，也需要對原有用地的功能進行重新思考；三是辦公物業(yè)的功能更新，在辦公業(yè)態(tài)過剩的背景下，存量資產(chǎn)的業(yè)態(tài)調(diào)整成趨勢，傳統(tǒng)辦公樓宇的軟硬件業(yè)面臨升級，需要重新思考規(guī)劃布局。
2、土地高效利用成為新要求
其次，土地高效利用成為新要求。國家出臺了眾多政策規(guī)范用地，主要包括高強度開發(fā)和高質(zhì)量利用兩大維度。在土地高強度開發(fā)維度，一方面，鼓勵工業(yè)上樓，建設(shè)高層廠房、提升容積率；另一方面，加強產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施集約共享；在土地高質(zhì)量利用方面，一方面鼓勵新型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃，探討土地用途功能復合；另一方面，鼓勵建設(shè)專業(yè)主題園區(qū)，實現(xiàn)土地產(chǎn)出、企業(yè)入園標準、用地要求、綠色發(fā)展等目標。
3、韌性城市建設(shè)成為新趨勢
第三，在概念規(guī)劃中，韌性城市建設(shè)成為新趨勢，體現(xiàn)在四個方面。一是節(jié)能低碳追求“雙碳”目標，鼓勵規(guī)劃建設(shè)新能源車充電樁、低碳節(jié)能建筑、園區(qū)屋頂光伏等；二是安全環(huán)保方面要有安全生產(chǎn)的底線思維，要考慮安全環(huán)保設(shè)施的布局；三是海綿城市建設(shè)，要實現(xiàn)高強度建設(shè)下的生態(tài)韌性；四是數(shù)字智慧，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)智慧賦能。
4、園區(qū)職住平衡成為新理念
第四，園區(qū)職住平衡成為新理念。一方面，要有產(chǎn)業(yè)社區(qū)的理念，提升配套用房的比例，各地標準廠房、M0用地的配套比例有所上浮，鼓勵在園區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展；另一方面，要有人才優(yōu)先的理念，打造無界交流創(chuàng)新的氛圍，從“重土地開發(fā)、輕環(huán)境營造”向“開放包容、無界交流”的人才創(chuàng)新環(huán)境營造轉(zhuǎn)變，規(guī)劃要重點考慮生活、科創(chuàng)、教育等設(shè)施的布局。
二、規(guī)劃理念和方法
基于概念規(guī)劃的背景形勢，開發(fā)區(qū)可以對現(xiàn)有的規(guī)劃進行審計和評估，了解自身的發(fā)展現(xiàn)狀。結(jié)合行業(yè)經(jīng)驗和上位要求，東灘智庫提出新時代開發(fā)區(qū)開展概念規(guī)劃的理念和方法，供各位從事開發(fā)區(qū)工作的同仁參考。
我們認為，開發(fā)區(qū)概念規(guī)劃的目的在于一方面承接產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的結(jié)論，另一方面能夠銜接指導法定規(guī)劃的編制。規(guī)劃審計可以從四大維度開展：一是規(guī)劃融合性、看規(guī)劃與國土規(guī)劃的契合度、與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的結(jié)合度，以及與五年規(guī)劃的銜接度，來評價其融合性和合規(guī)性；二是要看規(guī)劃的前瞻性，是否為長遠發(fā)展預留空間，是否具備實效性和操作性，是否統(tǒng)籌軟環(huán)境打造可能；第三看規(guī)劃的合理性，比如產(chǎn)業(yè)布局與周邊要素的耦合度，項目選址與產(chǎn)業(yè)要素的關(guān)聯(lián)度，項目選址間的聯(lián)動性和排斥性等；第四是規(guī)劃的控制性，包括底線約束指標完整性、控制性指標合理性、引導性建議適宜性等。
我們認為，通過每年的開發(fā)區(qū)規(guī)劃審計，可以對開發(fā)區(qū)或者開發(fā)區(qū)的重點片區(qū)的總體布局、土地利用、空間形勢、區(qū)域交通和重要節(jié)點等展開規(guī)劃優(yōu)化。
立足當下，面向未來，要做好開發(fā)區(qū)的概念規(guī)劃，需要遵循四個重要理念，第一是要重塑產(chǎn)城關(guān)系，做好產(chǎn)城共生規(guī)劃；第二是要強調(diào)有效投資，做好引擎項目規(guī)劃；第三是要重新定義空間，做好多維空間規(guī)劃；第四是要有應(yīng)對未來變化的準備，做好彈性留白規(guī)劃。
（一）產(chǎn)城共生規(guī)劃
第一，產(chǎn)城共生規(guī)劃理念，重塑產(chǎn)城關(guān)系，開發(fā)區(qū)即城市，城市即開發(fā)區(qū)。我們國家建國初期，一度企業(yè)辦社會，產(chǎn)業(yè)和城市混合布局，沒有合理規(guī)劃。改革開放后，全國大搞開發(fā)區(qū)、經(jīng)開區(qū)，形成了物理空間和功能安排上的產(chǎn)城分離，一度導致“擺渡經(jīng)濟“和”潮汐交通”現(xiàn)象；進入2000年后，逐步提倡產(chǎn)城融合發(fā)展，在更高水平上實現(xiàn)產(chǎn)城合理統(tǒng)一規(guī)劃，融合布局，相互支撐，進了一大步。但在實際操作上，開發(fā)區(qū)的城市功能引入、出讓商住用地往往成為彌補開發(fā)區(qū)發(fā)展虧空的“錢袋子”，不注重產(chǎn)城發(fā)展的長遠平衡。產(chǎn)城共生在產(chǎn)城融合理念基礎(chǔ)上，更注重時間維度的演進發(fā)展，杜絕為解決靜態(tài)的、歷史的欠賬，在規(guī)劃上大肆增加商住用地，導致產(chǎn)城失衡的現(xiàn)象，以終為始進行科學的產(chǎn)城功能布局。
（二）引擎項目規(guī)劃
第二，引擎項目規(guī)劃理念，以載體項目的形式落在每一寸土地上，強調(diào)有效投資。在政府債務(wù)高企的大背景下，開發(fā)區(qū)的投資更要強調(diào)有效性，在園區(qū)規(guī)劃層面，除了功能的考慮，還要基于開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)研究，從單一的空間視角轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)與空間互動的雙重視角，規(guī)劃出一個個引擎項目，不僅要詳細考量每個載體項目的開發(fā)規(guī)模，嚴控盲目擴大，保障一張規(guī)劃藍圖干到底；還要將每個引擎項目落實到可研，研究明確投資主體、合作模式等，驗證產(chǎn)規(guī)、概規(guī)合理性，給予客商投資信心。
（三）多維空間規(guī)劃
第三、多維空間規(guī)劃理念，構(gòu)建專業(yè)化、立體化、復合型的空間體系，重新定義空間。依據(jù)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)的載體需求，結(jié)合具體的開發(fā)理念，將空間解構(gòu)成立體的、復合的空間體系。空間體系的構(gòu)建既能體現(xiàn)功能性又能體現(xiàn)特色。就基礎(chǔ)空間而言，物理空間、虛擬空間、文化空間是開發(fā)區(qū)應(yīng)該致力于構(gòu)建的三大空間。
其一、物理空間最為基礎(chǔ)，是承載開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)、生活的硬件空間載體，如廠房、實驗室、住宅、酒店等，需要結(jié)合不同的產(chǎn)業(yè)需求、入住人員的層次特點打造，著力體現(xiàn)專業(yè)化；
其二、虛擬空間是現(xiàn)代化開發(fā)區(qū)不可或缺的載體，依托互聯(lián)網(wǎng)及智能技術(shù)的發(fā)展，實現(xiàn)園區(qū)對內(nèi)對外溝通的信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，如數(shù)據(jù)網(wǎng)、商務(wù)網(wǎng)、一卡通等；
其三、文化空間越來越成為重要的一環(huán)，一流的開發(fā)區(qū)通常都有著自己的精神理念，特別是對于科技型開發(fā)區(qū)來講，通過相應(yīng)的空間表現(xiàn)形式營造獨特的文化氛圍是體現(xiàn)園區(qū)特色的重要手段，如主題廣場、雕塑群、圖書館、展示館等。
（四）彈性留白規(guī)劃
第四點，彈性留白理念，應(yīng)對產(chǎn)業(yè)技術(shù)的快速變革，未來彈性激活利用。開發(fā)區(qū)的規(guī)劃要注意彈性留白，以應(yīng)對產(chǎn)業(yè)技術(shù)的快速變革。過去，土地利用方式過于急功近利，可建設(shè)用地習慣性鋪滿規(guī)劃用地，易于導致圈地囤地以及低效開發(fā)等問題；隨著新興技術(shù)革命層出不窮，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃條件難以滿足未來產(chǎn)業(yè)的需求，未來需要更為彈性和靈活的用地條件。在規(guī)劃時主動留白，設(shè)置評判標準，達標后才能激活留白用地的利用，可以改變目前未出讓的土地需調(diào)規(guī)，已出讓的土地收回需要面臨高昂代價的問題，也能夠降低規(guī)劃的隨意性和尋租空間。
開發(fā)區(qū)做好概念規(guī)劃，可以站在戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)以及未來的視角來重新思考開發(fā)區(qū)的土地如何利用，也是從頂層設(shè)計上為后續(xù)的控規(guī)、詳規(guī)等法定規(guī)劃打下堅實的基礎(chǔ)。以上，基于國家政策對開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)的要求，東灘智庫團隊從理念和方法的維度，為各位同仁做了分享，以期提升開發(fā)區(qū)空間規(guī)劃的合理性和長遠性。
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