本期導讀：
PPP模式相關資訊
PPP模式的界定和實踐
備戰(zhàn)PPP，創(chuàng)新土地一級開發(fā)模式
案例借鑒：華夏幸?；鶚I(yè)固安工業(yè)園模式
※動態(tài)資訊※
十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，財政部部長樓繼偉也明確提出“要實實在在把PPP（公共私營合作）這件事開展起來”，發(fā)改委已經推出了首批80個PPP項目。隨著風險規(guī)避、監(jiān)督監(jiān)管等PPP配套機制的不斷完善，PPP將成為未來土地開發(fā)融資的重要渠道，PPP將與銀行貸款、債券市場共同構成土地一級開發(fā)融資的新格局。
※主題解析※
PPP（Public Private Partnership）也稱公私合營模式，即政府授權民營部門代替政府建設、運營或管理基礎設施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務設施（如醫(yī)院、學校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公共服務，利益共享，風險共擔的一種商業(yè)模式。其實質是在公用事業(yè)領域引入社會資本，社會資本和政府合作建設城市基礎設施項目或提供社會公共服務和產品，最終使各方達到比單獨行動更高的效率。
上世紀90年代，隨著土地儲備制度的確立和在全國的推廣，土地一級開發(fā)作為一項獨立的土地開發(fā)環(huán)節(jié)正式登上歷史舞臺。土地一級開發(fā)領域從一開始就吸引了市場化企業(yè)的關注，包括華夏幸?；鶚I(yè)、黑牡丹、綿世股份、新湖中寶、萬方地產等，它們充當了土地一級開發(fā)商的角色，其中也有不少成功的案例，如華夏幸?；鶚I(yè)固安工業(yè)園。經過近20年的不斷探索，我國土地一級開發(fā)領域在任務界定、權責分配、商業(yè)模式、資金融通、監(jiān)管機制、風險控制等方面不斷規(guī)范。從商業(yè)模式上看，我國土地一級開發(fā)經歷了從BT模式到土地補償模式再到利潤分成模式的演進，未來將向PPP模式進一步發(fā)展。
※主題觀點※
備戰(zhàn)PPP，創(chuàng)新土地一級開發(fā)模式
有關PPP模式的探討已經有很多年了，由于沒有明確的法規(guī)和政策支持，土地一級開發(fā)領域尚未形成成熟的PPP模式。2014年，以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》為引領，受國內外融資環(huán)境、相關法規(guī)政策等多方面影響，PPP模式受到了各方廣泛關注。藉此東風，上海東灘顧問公司也有幸承接了多個PPP模式的區(qū)域開發(fā)咨詢項目，有新市鎮(zhèn)項目，也有產業(yè)新城項目，委托方基本都是地方政府，核心服務內容就是PPP合作方案設計，主要內容包括政企間權責分配、投入產出事項分析、財務測算分析、合作協(xié)議和結算協(xié)議、項目開發(fā)標準及監(jiān)督監(jiān)管制度、風險管理及項目終止機制等。通過項目研究，我們覺得，以PPP模式推動片區(qū)開發(fā)是件好事，也有很多操作上的問題，地方政府應做好PPP模式的研究工作，以備戰(zhàn)即將到來的PPP高潮。
一、解析PPP商業(yè)模式
從財務可行性上講，只要能產生穩(wěn)定的未來可預期的現金流的基礎設施項目均可以采用PPP模式進行建設。土地一級開發(fā)包含大量的基礎設施和公共設施建設內容，通過土地出讓、稅收、特許經營等方式能夠產生可預期的穩(wěn)定的現金流，是理想的PPP模式運行領域。根據土地一級開發(fā)的特點，公共部門和社會主體可以按如下的商業(yè)模式開展PPP項目：
A公共部門與B社會主體就C地塊（一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里）的開發(fā)達成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內，B社會主體負責地塊內的土地平整、道路管廊等基礎設施建設工作，學校、醫(yī)院、文化、體育公共設施建設及運營管理工作，產業(yè)規(guī)劃、項目招商、宣傳推廣等產業(yè)發(fā)展服務工作，空間規(guī)劃、建筑設計、物業(yè)管理、公共項目維護等基礎性服務工作等；于此同時，B社會主體以C地塊內所新產生收入的該級政府地方留成部分的一定比例（即扣除上繳中央、省、市級部分后的收入）作為投資回報，如新產生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項資金等；合作期限內，A公共部門只有監(jiān)督監(jiān)管的權利，不得隨意干擾B社會主體的合理經營，A公共部門也不必為B社會主體的投資進行擔保、兜底；合作期限結束后，B社會主體將C區(qū)塊的基礎設施公共設施產權及經營權無條件已交給A公共部門。
圖：PPP模式流程圖
二、PPP模式的優(yōu)越性
結合土地一級開發(fā)的不同商業(yè)模式對比分析可以看出，相對于BT模式、土地補償模式、利潤分成模式，PPP模式在以下四方面表現得更優(yōu)越：
表：不同商業(yè)模式對比情況
BT模式 | 土地補償模式 | 利潤分成模式 | PPP模式 | ||
土地規(guī)劃權 | 無 | 無 | 有 | 有 | |
土地經營權 | 無 | 無 | 有 | 有 | |
增值分配權 | 無 | 無 | 有 | 有 | |
開發(fā)任務領域 | 部分 | 部分 | 全部 | 全部 | |
政府財政兜底 | 需要 | 不需要 | 需要 | 不需要 | |
主要盈利點 | 固定收益 | 二級開發(fā) | 土地經營 | 區(qū)域經營 | |
優(yōu)點 | 政府 | 擁有土地規(guī)劃、經營權，能夠把控項目的發(fā)展方向，享受土地增值收益 | 無需財政兜底，減少財政負擔，保證項目發(fā)展方向，享受土地增值收益 | 引入社會力量參與土地經營，有利于深度挖掘土地的潛在價值 | 只監(jiān)管、不開發(fā)、不兜底，有利于減輕財政壓力，增強經營水平 |
開發(fā)商 | 任務清晰、風險小、收益穩(wěn)定 | 獲取優(yōu)質土地，實現聯(lián)動開發(fā) | 深度參與土地經營，參與分享土地增值收益 | 多元化盈利 | |
缺點 | 政府 | 需要兜底、財政壓力及后續(xù)土地經營壓力大 | 具有一定的灰色性及政治風險 | 需要兜底、財政壓力較大 | 失去了對于土地經營的控制權，掌握區(qū)域發(fā)展方向難度加大 |
開發(fā)商 | 難以深度挖掘土地價值、不能享受增值收益 | 現金流壓力，政治風險 | 前期投入較多、現金流壓力較大 | 資金壓力較大，有一定虧損概率 | |
1、彌補政府資金不足
適用于PPP模式的項目往往具有公益性強、耗資量大、建設周期長、資金回收慢等特點，多數融資能力弱的政府部門難以獨自支撐項目建設，PPP模式通過引入社會資本參與項目建設，將融資主體、責任主體轉移到私營部分，既能彌補政府建設資金的不足，又能保證向社會提供足夠的公共產品和服務。
2、資源優(yōu)勢互補
PPP是公共部門與私營部門之間的合作，公共部門可以利用其對政策、法規(guī)較為了解的優(yōu)勢，為PPP項目提供最大限度的政策支持、最具優(yōu)惠的融資條件和最佳優(yōu)良的經營環(huán)境；同時私營部門可以充分發(fā)揮其在商業(yè)運作、項目經營、資金募集等方面的優(yōu)勢，用最為靈活的企業(yè)決策規(guī)避政府采購涉及的條文限制，從而實現優(yōu)勢互補，提高項目的運作效率。
3、共擔項目風險
PPP也是一種風險共擔的合作機制，一般而言，在一個PPP項目的生命周期中，會遇到政治風險、法律風險、政策風險、金融風險、建設風險、運營風險及不可抗力風險等，合作雙方會根據各自的風險承擔能力對相應的項目風險進行分擔，并采取相應措施進行風險控制，如政府一般會分擔政治風險、法律風險和政策風險，私營部分將承擔建設風險和運營風險，而金融風險、不可抗力風險將由雙方共同承擔。
4、轉變政府職能
十八屆三中全會發(fā)布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革成為各級政府面臨的緊迫任務，PPP模式可以促進地方政府從基礎設施建設的參與者到監(jiān)督者的轉變，有利于轉變政府職能，是地方政府深化改革的重要抓手。需要特別說明的是，PPP模式下，盡管政府的項目融資、建設責任減輕，但風險控制、監(jiān)督監(jiān)管的責任重大，稍有不慎，就會造成公共產品和服務供給不足、價格高漲、私營部門暴利、甚至項目失敗等不良后果。
三、PPP模式的操作準備
在新型城鎮(zhèn)化的背景下，地方政府在土地一級開發(fā)領域面臨的融資壓力較過去有過之而無不及。在深化改革的前提下，地方政府面臨的深化改革、轉變政府職能的改革壓力也可謂空前巨大，PPP模式能夠同時緩解地方政府的融資與改革的雙重壓力，應該受到各級地方政府的高度重視。具體來講，地方政府在推動土地一級開發(fā)PPP模式上可從以下幾個方面做好準備。
1、合理設計PPP模式
地方政府要想合理使用PPP模式，就必須從項目設計、權責分配、利益分配、風險控制、監(jiān)督監(jiān)管等方面對PPP模式進行深入研究。
項目設計是為PPP模式的性質與方向，一般而言，會按照“利益共享、風險共擔”，“社會效益和經濟效益都有所提高”等原則進行項目設計。
權責分配則要研究政府部門與私營部門各自承擔的權利與義務。如私營部門在執(zhí)行“九通一平”、公共設施建設、產業(yè)發(fā)展服務等基本義務的同時，也享有分享土地出讓金地方留成、稅收及非稅收入地方留成的權利；政府部門有義務營造良好的、可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境，提供便利的行政服務，協(xié)助私營部門經營發(fā)展的同時，也享有項目的監(jiān)督監(jiān)管的權利。
利益分配一般會按照“盈利但不暴利”的原則確認，主要涉及PPP模式的合作年限與分成比例。合作年限與分成比例在很大程度上決定了合作雙方，尤其是私營部門的投資收益，往往是雙方談判的重點領域?，F實操作中，合作年限與分成比例的確認不能憑空、武斷，需建立在嚴格、科學、縝密的財務測算的基礎之上。
風險控制則要研究PPP項目所面臨的各種風險（如政治風險、金融風險、經營風險、不可抗力風險等），風險如何分配以及如何規(guī)避等問題，一般會按照“風險分擔最優(yōu)”原則，政府和社會資本哪一方對哪種風險更有控制力，哪一方就承擔相應的風險，雙方不過度轉移風險至合作方。
監(jiān)督監(jiān)管則要研究地方政府為保證項目順利進行所需要的各種監(jiān)管手段，如工程標準、資金流向、工作計劃、開發(fā)強度、項目終止條件等等。
2、尋找合適的戰(zhàn)略合作者
戰(zhàn)略合作者是PPP項目的融資者、投資者、建設者與運營者，戰(zhàn)略合作者的質量決定了PPP項目的完成質量，甚至影響著項目的成敗，地方政府在選擇戰(zhàn)略合作者時必須小心謹慎、全面驗證、詳細考察。在PPP模式尚未成熟時，地方政府可以用協(xié)議的方式選擇優(yōu)質的戰(zhàn)略合作者，當PPP模式走向成熟時，可以通過招標的方式尋找戰(zhàn)略合作者。地方政府在選擇戰(zhàn)略合作者時應該從自身的角度構建財務模型，估算戰(zhàn)略合作者的靜態(tài)、動態(tài)投資，并根據合作者提交的開發(fā)計劃、進度計劃進行財務分析，確定合理的內部收益率，從而保證項目盈利但不暴利。另外在簽署合作協(xié)議時，應在協(xié)議中增加“可調整”的原則性條款，以當項目暴利、虧損等結果出現時對合作條件進行適當調整。
3、營造穩(wěn)定的政策環(huán)境
政策的連貫性既能影響私營部門的合作經營信心，也能影響項目的建設質量，地方政府在行使監(jiān)督監(jiān)管、風險控制的權利時，也要保證PPP項目合作期限內的稅收優(yōu)惠、招商優(yōu)惠、財政補貼、貸款貼息等政策穩(wěn)定，營造一個良好的、可預期的政策環(huán)境。
※案例借鑒※
華夏幸福基業(yè)固安工業(yè)園模式
固安工業(yè)園位于北京天安門正南50公里，地處大都市連綿區(qū)黃金區(qū)位。2002年6月28日，在廊坊市委市政府的大力支持下，由華夏幸?；鶚I(yè)作為投資開發(fā)主體，全權負責固安工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設，開創(chuàng)了“政府主導，市場化運作”的開發(fā)區(qū)運作模式。
一、固安工業(yè)園發(fā)展情況
固安工業(yè)園在空間上規(guī)劃布局了汽車零部件產業(yè)園、固安肽谷生命科學園、固安航天產業(yè)園、固安衛(wèi)星導航產業(yè)園、電子商務產業(yè)園、新材料產業(yè)園、清華中試孵化園、電氣裝備產業(yè)園、移動通信設備產業(yè)園等多個專業(yè)園區(qū)，促進產業(yè)集聚集群發(fā)展。
2011-2013年固安工業(yè)園發(fā)展基本情況
截止2013年6月，固安工業(yè)園簽約引進項目348個（其中億元以上132個），項目總投資499.8億元、2.29億美元，包括京東方、東方信聯(lián)、正興集團、航天振邦等知名企業(yè)投資項目；累計完成地區(qū)生產總值217.1億元，完成工業(yè)總產值312.8億元，完成固定資產投資460.2億元；實現財政收入28億元，實際利用內資299.6億元，實際利用外資3097萬美元，實現出口額64378萬美元；在河北省廊坊市所有產業(yè)市鎮(zhèn)中,固安工業(yè)園的GDP排名第一。
二、固安工業(yè)園具體運營模式
由廊坊經濟技術開發(fā)區(qū)、固安縣人民政府和華夏幸?；鶚I(yè)三家出資成立廊坊開發(fā)區(qū)三浦威特園區(qū)建設發(fā)展有限公司，由該公司負責工業(yè)園區(qū)的整體開發(fā)建設。
l土地整理：對委托區(qū)域內進行土地整理
l基礎設施建設：在委托區(qū)域進行道路、供水、供電、供暖、排水設施、公共項目等基礎設施建設管理
l產業(yè)發(fā)展服務：對委托區(qū)域內工業(yè)園區(qū)進行宣傳、推廣并進行招商引資
l園區(qū)綜合服務：對委托區(qū)域內進行物業(yè)管理、公共項目經營與維護等
按照約定，園區(qū)成立了管委會，作為縣政府派出機構，為園區(qū)建設提供全方位服務和管理。
固安縣委、縣政府深化行政審批制度改革，削減50％的行政審批事項
發(fā)改委、財政、人事勞動和社會保障等11個職能部門派人進駐園區(qū)，負責為入區(qū)企業(yè)跑辦相關手續(xù)、協(xié)調服務，提高園區(qū)的行政審批高效率。
園區(qū)企業(yè)遇到各種行政問題時，就會有專業(yè)的服務人員來對接，并快速解決問題。
建立“投資顧問型”招商模式，堅持以市場化營銷理念和專業(yè)化招商手段，注重以商招商，強化跟蹤服務。
三、固安工業(yè)園的商業(yè)模式
華夏幸?；鶚I(yè)與政府簽訂園區(qū)委托開發(fā)相關業(yè)務內容（委托期限50年）
固安工業(yè)園歷年分業(yè)務及綜合毛利情況
由上表可見，固安工業(yè)園主要收入來自基礎設施建設、土地整理、園區(qū)綜合服務三方面。
四、固安工業(yè)園模式的成功因素
1、長短邏輯的現金流平衡模式
華夏幸福基業(yè)通過引入國際頂尖咨詢機構進行產業(yè)定位，獲取政府認同，組建具有豐富經驗的招商團隊幫助政府搭建招商平臺，持續(xù)投入，盤活區(qū)域，積極探索融資渠道；其次通過獲取低成本土地進行住宅配套開發(fā)，驅動企業(yè)的現金流良性平衡。
2、雙贏邏輯中的業(yè)務主導及資源獲取模式
實現政府推動，獲取政府在規(guī)劃、政策等多層面支持，并通過與政府簽訂區(qū)域委托開發(fā)協(xié)議，獲取主導權，同時在土地資源獲取方面得到政府的優(yōu)惠支持，一二級聯(lián)動模式初步形成。
3、業(yè)務組合邏輯中的多輪驅動模式
積極探索一二級市場開發(fā)的業(yè)務組合及盈利模式，初步形成一級土地整理、基礎設施建設及園區(qū)開發(fā)的園區(qū)配套業(yè)務；同時在二級住宅開發(fā)業(yè)務上不斷打造具有鮮明特色的低密度孔雀城別墅系列、城市客廳等產品。
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